Real Decreto-ley 25/2026, de 29 de septiembre: tercer paquete del Plan Integral de Respuesta a la Crisis en Oriente Medio

La estabilización de los mercados que se esperaba en junio no se ha consolidado. El Brent supera los 100 dólares por barril desde el 9 de septiembre, y el gas en el mercado MIBGAS alcanzó un máximo anual de 85 €/MWh el 14 de septiembre. En agosto, el IPC general se situó en el 4,3 % y el del grupo de transporte en el 9,5 %. En septiembre se activó la salvaguarda del RDL 18/2026, de modo que la rebaja del gasóleo de automoción fue de 20 céntimos por litro y la de las gasolinas de 5 céntimos.

En este contexto, el Gobierno ha aprobado el Real Decreto-ley 25/2026, de 29 de septiembre, publicado en el BOE núm. 241 de 30 de septiembre de 2026. La norma consta de seis capítulos, 37 artículos, cinco disposiciones adicionales, una disposición transitoria y nueve disposiciones finales. Prorroga y adapta el escudo durante el último trimestre de 2026 e incorpora reformas en materia de seguridad de suministro, régimen sancionador y prevención del blanqueo de capitales.

2. CONTENIDO Y MODIFICACIONES

2.1. Tarifa de último recurso de gas natural (TUR)

El artículo 1 limita el incremento del coste de la materia prima (término Cn) de la fórmula de la TUR prevista en la Orden ITC/1660/2009. En la revisión del 1 de octubre de 2026, el término Cn no podrá superar en más de un 35 % el valor aplicado en la revisión anterior. En la revisión de enero de 2027, el incremento no podrá superar el 15 % del valor aplicado en octubre. Según la exposición de motivos, sin esta medida el término Cn pasaría de 2,65 a 5,63 c€/kWh, lo que supondría una subida de la TUR superior al 45 %.

La limitación no supone que el coste desaparezca, sino que se difiere. La diferencia entre el Cn teórico y el aplicado, más su coste financiero, se recuperará en las revisiones trimestrales posteriores a partir de enero de 2027, sin plazo, hasta su completa amortización. Mientras existan importes pendientes, el término Cn no podrá reducirse ni se aplicará el umbral de variación del 2 %.

• Atención: COSTE DE SALIDA DE LA TUR
  El consumidor que abandone la TUR antes de la completa recuperación del déficit deberá abonar a su comercializador de último recurso el último valor de deuda media correspondiente a su escalón de peaje. El impago se rige por el artículo 57 del Real Decreto 1434/2002. Las resoluciones trimestrales de la TUR publicarán la deuda media unitaria acumulada en c€/kWh.

2.2. Precio máximo del butano envasado

El artículo 3 establece que, en las revisiones que se aprueben hasta el 30 de junio de 2027, el precio máximo de venta antes de impuestos de los GLP envasados (envases de 8 kg o más y menos de 20 kg, excluido el uso como carburante) no podrá superar el fijado por la Resolución de 12 de mayo de 2022. En la práctica, esto equivale a 19,55 euros por envase de 12,5 kg en la península. Se trata de un precio máximo, no de un precio fijo. La diferencia con el precio teórico se incorporará al término de desajuste de la Orden IET/389/2015 y se recuperará en revisiones posteriores.

2.3. Seguridad de suministro: GNL y reservas estratégicas

Entre el 1 de noviembre de 2026 y el 31 de marzo de 2027, las existencias mínimas de GNL del Plan de Actuación Invernal pasan de 16,5 a 21 días para el conjunto del periodo, mediante el aumento de las obligaciones de noviembre (3 días), diciembre (3,5 días) y marzo (3 días). Se introducen las siguientes medidas de flexibilidad y control:

• Tolerancia diaria del 85 %, siempre que la media mensual de existencias cubra la obligación.
• Supervisión diaria por el Gestor Técnico del Sistema, con posibilidad de declarar una situación de operación excepcional.
• Exención del peaje de almacenamiento, de la prima de subasta y de las tasas y cuotas para la capacidad adicional que se contrate a partir de la entrada en vigor.

Además, el artículo 8 modifica el Real Decreto 1716/2004 para permitir que el Consejo de Ministros ordene la liberación de existencias mínimas de seguridad también ante una decisión internacional de movilización de reservas. En ese caso, podrá autorizar a CORES a dictar instrucciones sobre su localización geográfica.

2.4. Impuesto sobre Hidrocarburos: rebajas de octubre a diciembre

Los artículos 13 a 15 fijan tipos reducidos mensuales con una retirada progresiva: 20, 13 y 6 céntimos por litro para gasolinas y gasóleo de automoción. En octubre se refuerza la rebaja de las gasolinas, que pasa de 5 a 20 céntimos. La cláusula de salvaguarda permite recuperar rebajas mayores si el IPC de la subclase correspondiente (gasolina, gasóleo, combustibles líquidos, hidrocarburos licuados o gas natural) supera en más de un 15 % el del mismo mes del año anterior. Opera así:

• Noviembre: se aplica el tipo reforzado si se supera el umbral en el dato de septiembre, que el INE publica en octubre.
• Diciembre: se aplica el tipo máximo si se supera en el dato de octubre, que se publica en noviembre. Si solo se supera en el de septiembre, se aplica un tipo intermedio.

El artículo 16 fija en cero euros la devolución parcial del gasóleo profesional (art. 52 bis.6 de la Ley 38/1992) entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 2026. El artículo 17 ajusta la devolución del gasóleo agrícola: 0 € en octubre, 14,5 € por 1.000 litros en noviembre y 41 € por 1.000 litros en diciembre, con ajustes si se activa la salvaguarda. La disposición adicional segunda obliga a las estaciones de servicio a exponer, en lugar visible, el cartel oficial descargable en la sede de la AEAT.

2.5. IVA e Impuesto Especial sobre la Electricidad: cláusula de salvaguarda

Los artículos 18 a 21 no reducen el IVA de forma automática. La rebaja solo se activa si el IPC de la subclase correspondiente supera en más de un 15 % el del mismo mes del año anterior, y lo hace con un mes de desfase: el dato de septiembre determina la rebaja de noviembre y el de octubre la de diciembre. En octubre no hay rebaja. Si se cumple la condición:

• IVA del 10 % en la electricidad para contratos con potencia contratada igual o inferior a 10 kW y para perceptores del bono social con la condición de vulnerable severo o vulnerable severo en riesgo de exclusión social.
• IVA del 10 % en el gas natural, las briquetas y los pellets de biomasa y la madera para leña. Depende del IPC del gas natural.
• Impuesto Especial sobre la Electricidad del 0,5 %, con cuotas mínimas de 0,5 €/MWh en usos industriales, embarcaciones atracadas y ferrocarril, y de 1 €/MWh en el resto de usos.

2.6. Transporte por carretera

Gasóleo profesional (art. 28). Se prorroga para octubre, noviembre y diciembre la ayuda del artículo 22 del RDL 18/2026 para titulares de vehículos con derecho a la devolución parcial del Impuesto sobre Hidrocarburos. La cuantía es de 0,05 €/l en octubre, 0,12 €/l en noviembre y 0,19 €/l en diciembre. Esta ayuda está diseñada en espejo con la rebaja fiscal. Si la salvaguarda devuelve el tipo del gasóleo a niveles inferiores, la ayuda se reduce en la misma medida, de modo que el apoyo conjunto se mantiene constante:

Ayuda directa para vehículos sin derecho a gasóleo profesional (art. 30). Pueden acogerse autónomos y sociedades titulares de autorizaciones VDE, VT, VTC, VSE, MDLE y MDPE dadas de alta en el Registro de Empresas y Actividades de Transporte, titulares de autobuses urbanos y titulares de taxis adaptados o Eurotaxis. En todos los casos deben desarrollar alguna de las actividades del IAE enumeradas (epígrafes 721.1 a 721.4, grupo 722, 729.3, 751.4, 751.6, 756.1, 756.9 y grupo 757). La ayuda se fija por vehículo:

Si se activa la salvaguarda del gasóleo, los importes de las categorías 3, 4, 5, 7, 8 y 9 se multiplican por coeficientes de 0,417 o 0,611. La solicitud se presenta en la sede electrónica de la Administración tributaria competente entre el 1 de noviembre y el 31 de diciembre de 2026, y el pago se efectuará a partir del 1 de diciembre. Si en tres meses no se ha concedido, la solicitud se entiende desestimada. Quedan excluidos los vehículos eléctricos de batería, de pila de hidrógeno y de combustión de hidrógeno.

2.7. Transporte ferroviario y marítimo

Ferrocarril (art. 33). Se establece una ayuda de 15.000 € por locomotora de tracción diésel activa destinada al transporte de mercancías (CNAE 4920). Esta línea es adicional y complementaria a las previstas en el RDL 9/2026 y el RDL 18/2026. Las empresas pueden actualizar su condición de poseedor ante la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria en 15 días hábiles, y la solicitud debe presentarse en la sede del Ministerio de Transportes en el plazo de 30 días desde la entrada en vigor.

Transporte marítimo (art. 35). Se aprueban ayudas directas a las líneas regulares de cabotaje entre la península y los territorios no peninsulares, y entre estos, incluidas determinadas líneas interinsulares de Baleares y Canarias. La cuantía es de 0,1375266 céntimos por milla navegada y tonelada de arqueo bruto (GT), para servicios prestados entre el 22 de septiembre y el 21 de diciembre de 2026. Las solicitudes se presentan del 22 de diciembre de 2026 al 21 de enero de 2027 ante la Dirección General de la Marina Mercante.

2.8. Sector agrario y pesquero

Se amplía hasta el 31 de diciembre de 2026 la ayuda al gasóleo de los productores agrarios del artículo 46 del RDL 7/2026. Para el último trimestre, la ayuda será de hasta el 70 % de la diferencia entre el precio medio semanal del gasóleo agrario y su precio anterior al conflicto, con un máximo de 0,20 € por litro. No es necesaria una solicitud específica: la ayuda se entiende solicitada con la solicitud de devolución del Impuesto sobre Hidrocarburos (Orden EHA/993/2010). Asimismo, se prorroga hasta la misma fecha la ayuda compensatoria a los armadores de buques pesqueros, calculada conforme al artículo 20 del RDL 18/2026.

2.9. Endurecimiento del régimen sancionador

• Hidrocarburos (art. 6). Se duplican los importes máximos de las multas: hasta 60 M€ por infracciones muy graves, 12 M€ por graves y 1,2 M€ por leves. En las sanciones de la CNMC rige un tope del 10 %, 5 % o 1 % del volumen de negocios, según la gravedad.
• Combustibles de aviación sostenibles (ReFuelEU Aviation). Se crea un régimen específico: el incumplimiento de los porcentajes de mezcla o de las obligaciones de información es infracción muy grave sin sujeción a los límites generales. La multa mínima es el doble del diferencial de precio por tonelada incumplida y puede multiplicarse por un factor de hasta cinco.
• Certificados de Ahorro Energético (arts. 10 y 11). Se tipifican nuevas infracciones por obtención fraudulenta de CAE y se imponen sanciones accesorias de inhabilitación de hasta cinco años. De forma transitoria, se admite liquidar hasta el 1 de marzo del año siguiente los CAE solicitados antes del 1 de diciembre.

2.10. Condiciones para las empresas beneficiarias de ayudas directas

• Prohibición de despido (art. 36). Hasta el 31 de diciembre de 2026, las beneficiarias no podrán despedir por fuerza mayor ni por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción derivadas de la crisis. Tampoco podrán aplicar esas causas a la interrupción de la actividad de los fijos-discontinuos ni a la reducción de puestos en cooperativas. El incumplimiento supone el reintegro de la ayuda y la nulidad del despido.
• Movilidad sostenible (art. 37). Las empresas obligadas por el artículo 26.1 de la Ley 9/2025, de Movilidad Sostenible, que no dispongan de plan de movilidad sostenible deberán reintegrar las ayudas recibidas.
• Revisión del precio del transporte (disposición transitoria única). Las bonificaciones y ayudas de los RDL 7/2026, 18/2026 y 25/2026 no pueden computarse en la revisión del precio del transporte de mercancías por la variación del precio del combustible (Ley 15/2009 y Orden FOM/1882/2012).
• Ayudas de Estado (disposición adicional cuarta). La plena efectividad de las ayudas de los capítulos IV y V queda vinculada a su compatibilidad con la normativa de ayudas de Estado de la UE.

2.11. Seguimiento de precios por la CNMC

La disposición final cuarta añade dos artículos al RDL 7/2026. La CNMC deberá publicar un estudio sobre los mercados de distribución y comercialización de energía, que incluirá los hidrocarburos líquidos y el refino, el gas y la electricidad. Deberá analizar la formación de precios mayoristas y minoristas y la traslación efectiva de las medidas de apoyo al consumidor final. También elaborará un estudio sobre la competencia en la cadena de valor alimentaria. El texto publicado fija como plazo para el primer estudio el «31 de noviembre», una fecha inexistente, por lo que cabe esperar una corrección de errores.

2.12. Otras medidas incluidas en el Real Decreto-ley

• Prevención del blanqueo de capitales (DF 1.ª). Se adapta la Ley 10/2010 a MiCA y al Reglamento (UE) 2023/1113: nuevas definiciones de criptoactivo, proveedor de servicios de criptoactivos (CASP) y dirección autoalojada. Los CASP pasan a ser sujetos obligados y se amplía el régimen de corresponsalía transfronteriza a los servicios de criptoactivos. El incumplimiento de las obligaciones de información de las transferencias pasa a ser infracción grave.
• Proyectos del sector eléctrico (art. 7). La aportación a los Ayuntamientos de la disposición adicional duodécima de la Ley 13/2003 pasa a ser prestación patrimonial de carácter público no tributario. Si no se acredita el pago, no pueden iniciarse las obras.
• Renovables y control de tensión (art. 9). Se reforma el artículo 7.e) y el anexo III del RD 413/2014 (rango de factor de potencia entre 0,98 inductivo y 0,98 capacitivo). Entra en vigor a los tres meses.
• Real Decreto 611/2026 (art. 12). Las obligaciones distintas de las del capítulo I del título IV y del anexo I producirán efectos desde el 31 de diciembre de 2026. Las de 2026 se rigen por el RD 1085/2015.
• Abono Único (DA 3.ª). Las compensaciones de la Orden TRM/910/2026 quedan excluidas de la Ley General de Subvenciones, salvo en materia de reintegro y régimen sancionador.
• Fiscalidad energética (art. 22). Desde el 1 de enero de 2028, no habrá que autoliquidar el Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica ni realizar pagos fraccionados cuando el tipo sea del 0 %.
• Internacionalización (arts. 23 y 24). Se amplían los beneficiarios y las garantías admisibles del FIEM y se actualizan las dotaciones del FIEX (100 M€) y del FONPYME (10 M€).
• Otras. Aportaciones de 4 M€ del Fondo Nacional de Eficiencia Energética para edificios docentes y sanitarios en Ceuta y Melilla; habilitación al Fondo de restauración ecológica y resiliencia; compromiso de compensación a Canarias; y ajustes en los RDL 20/2021 (La Palma) y 5/2026.

3. ANÁLISIS Y REPERCUSIONES

Un escudo condicionado a la evolución del IPC

La característica principal de este tercer paquete es que buena parte de su alcance no está cerrado. Las rebajas del IVA y del Impuesto Especial sobre la Electricidad, la intensidad de las rebajas del Impuesto sobre Hidrocarburos en noviembre y diciembre, la cuantía de la ayuda al gasóleo profesional y los coeficientes de la ayuda directa por vehículo dependen de los datos del IPC que publique el INE en octubre y noviembre. Empresas y consumidores deberán revisar esos datos para conocer el régimen efectivamente aplicable cada mes, y los operadores deberán ajustar su facturación con rapidez.

TUR de gas: contención inmediata a cambio de un coste diferido

La medida suaviza la subida del invierno, pero genera una deuda que los consumidores acogidos a la TUR pagarán en revisiones futuras, con intereses. Además, se crea un coste de salida: el consumidor que abandone la TUR antes de la amortización deberá abonar la deuda media de su escalón. Para autónomos y pymes acogidos a la TUR, esta circunstancia debe incorporarse a cualquier comparación con ofertas del mercado libre. Dado que el término Cn representa aproximadamente el 30 % de la tarifa, el impacto de su limitación sobre la factura total será proporcionalmente menor que los porcentajes de tope.

Transporte profesional: apoyo estable con cambio de instrumento

Para el transportista con derecho a gasóleo profesional, el apoyo conjunto se mantiene en 25 céntimos por litro cada mes. Lo que cambia es la vía: la rebaja fiscal pierde peso y lo gana la ayuda directa gestionada por la AEAT, lo que tiene efectos de tesorería y de control. Al mismo tiempo, la devolución parcial ordinaria del gasóleo profesional queda en cero durante el trimestre. La exclusión de estas ayudas del cálculo de la revisión del precio del transporte protege al transportista frente a cargadores que pretendan descontarlas.

Riesgos de reintegro

Recibir cualquier ayuda directa del RDL implica asumir la prohibición de despido y la exigencia del plan de movilidad sostenible. Ambos incumplimientos conllevan el reintegro íntegro, y el despido se declara nulo. Las empresas que prevean reestructuraciones antes de fin de año deberán valorar esta contrapartida antes de solicitar la ayuda. Además, la efectividad de las ayudas sectoriales está sujeta a su compatibilidad con el régimen de ayudas de Estado.

Mayor presión sancionadora en el sector energético

La duplicación de las multas en hidrocarburos, el nuevo régimen sin tope para ReFuelEU y el endurecimiento en materia de CAE elevan de forma significativa el riesgo regulatorio para operadores petrolíferos, proveedores de combustible de aviación y sujetos obligados y delegados del sistema de CAE. Esta presión se suma a los estudios de la CNMC sobre la traslación de las medidas a los precios finales.

4. CUADRO RESUMEN

5. ENTRADA EN VIGOR

1 de octubre de 2026

Artículo 1 (TUR de gas): en vigor el mismo día de su publicación, 30 de septiembre de 2026.

Artículo 9 (RD 413/2014, control de tensión): a los tres meses de su publicación.

El Real Decreto-ley debe ser convalidado o derogado por el Congreso de los Diputados en el plazo de treinta días desde su promulgación (art. 86 CE). Hasta entonces es plenamente aplicable.

6. RECOMENDACIONES

• Seguir la publicación del IPC del INE en octubre y noviembre para confirmar si se activan las rebajas del IVA, del Impuesto Especial sobre la Electricidad y del Impuesto sobre Hidrocarburos. Las comercializadoras y los distribuidores de carburantes deberán adaptar su facturación mes a mes.
• Consumidores acogidos a la TUR de gas: antes de cambiar al mercado libre, valorar el coste de salida (deuda media del escalón) que se publicará en las resoluciones trimestrales.
• Transportistas: preparar la solicitud de la ayuda directa por vehículo (1 de noviembre – 31 de diciembre de 2026), comprobar que los datos del Registro de Empresas y Actividades de Transporte y del Registro de Vehículos están actualizados y verificar el alta en el epígrafe del IAE correspondiente.
• Empresas ferroviarias: actualizar la condición de poseedor en el Registro Europeo de Vehículos (15 días hábiles) y presentar la solicitud en el plazo de 30 días desde el 1 de octubre.
• Navieras de cabotaje: recabar las certificaciones portuarias de los servicios prestados para presentar la solicitud entre el 22 de diciembre de 2026 y el 21 de enero de 2027.
• Beneficiarios de ayudas directas: revisar cualquier despido o ajuste de plantilla previsto hasta el 31 de diciembre de 2026 y verificar, en su caso, la existencia del plan de movilidad sostenible.
• Estaciones de servicio: exponer el cartel oficial de la AEAT sobre las rebajas fiscales en un lugar visible.
• Operadores petrolíferos, proveedores de combustible de aviación y sujetos del sistema de CAE: revisar sus procedimientos de cumplimiento ante el nuevo régimen sancionador.
• Proveedores de servicios de criptoactivos y entidades financieras: adaptar sus manuales de prevención del blanqueo de capitales a las nuevas obligaciones de diligencia debida y corresponsalía.
• Promotores de proyectos eléctricos: acreditar el pago de la aportación municipal antes de iniciar o continuar las obras.

Pueden ponerse en contacto con su consultor habitual en el despacho para cualquier duda o aclaración