Para ser desplazado, el trabajador deberá haber estado sujeto durante al menos los tres meses inmediatamente anteriores a la legislación del Estado en que está establecido el empleador. Se refuerzan además las reglas sobre sustituciones sucesivas. Desde 2028, el Estado de la última actividad solo totalizará los períodos cumplidos en otros países si la persona ha completado en él un período ininterrumpido de al menos un mes. Si no, la competencia pasa al anterior Estado en que se alcance ese mínimo.
El Reglamento (UE) 2026/2359, de 7 de octubre de 2026, publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 27 de octubre, modifica los Reglamentos (CE) n.º 883/2004 y n.º 987/2009, que coordinan los sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros. La reforma afecta especialmente al desempleo transfronterizo, a los cuidados de larga duración, a los trabajadores desplazados, a las prestaciones familiares, al certificado A1 y al cobro de créditos entre Estados.
La norma no armoniza las prestaciones ni las cotizaciones nacionales. Establece criterios comunes más detallados para determinar qué Estado debe reconocer los derechos y qué legislación resulta aplicable. Esta circular resume las novedades principales y el calendario, con especial atención a lo que deben preparar las empresas con movilidad internacional.
- Atención. No debe confundirse la entrada en vigor del Reglamento, el 1 de noviembre de 2026, con la aplicación efectiva de todas sus novedades. Las nuevas reglas sobre desempleo, cuidados de larga duración, desplazamientos y certificado A1 no serán exigibles, con carácter general, hasta el 2 de noviembre de 2028.
Desempleo cuando se ha trabajado en varios Estados
Un mes mínimo para totalizar. El nuevo artículo 61 del Reglamento 883/2004 exige una conexión con el mercado laboral del Estado al que se solicita la prestación. Salvo las situaciones especiales del artículo 65, el Estado de la última actividad solo totalizará los períodos de seguro, empleo o actividad por cuenta propia cumplidos en otros países si la persona ha completado en él un período ininterrumpido de al menos un mes.
Si no se alcanza ese mínimo, la competencia pasa al anterior Estado miembro en que se haya completado un período ininterrumpido de al menos un mes. Si tampoco existe en el Estado anterior, es competente el Estado de la última actividad, que resuelve con su legislación y aplica la totalización en la medida necesaria.
Inscripción y períodos computables. El nuevo artículo 64 bis regula el procedimiento cuando la institución competente es la de un Estado anterior. La persona desempleada debe inscribirse en los servicios de empleo del Estado de su última actividad, aunque la prestación la abone otro Estado, y esa inscripción produce los mismos efectos que la realizada ante el Estado competente. El nuevo artículo 60 bis precisa que solo se totalizan los períodos que la legislación del Estado donde se cumplieron considere relevantes para adquirir o conservar el derecho. La mera existencia de cotizaciones o de actividad en otro país no garantiza su cómputo.
Cálculo de la prestación. Conforme al nuevo artículo 62, la institución competente toma como regla general las retribuciones o ingresos de la última actividad sometida a su propia legislación. Para determinadas personas desempleadas que residen en un Estado distinto del de su última actividad, la institución del Estado de residencia tiene en cuenta, con los límites de su legislación, la retribución o los ingresos percibidos en el Estado de la última actividad.
Exportación durante seis meses. La nueva redacción del artículo 64 amplía a seis meses el período general en que una persona desempleada conserva la prestación cuando se traslada a otro Estado miembro para buscar empleo, sin superar nunca la duración total del derecho. Las instituciones competentes pueden prorrogar ese período hasta el agotamiento de la prestación, pero no es un derecho automático. Depende de su decisión y del cumplimiento de las obligaciones de inscripción, disponibilidad, control y búsqueda activa de empleo. Se mantiene la obligación de informar a la institución competente antes de desplazarse y de obtener el documento que acredite la conservación del derecho.
- Atención. La ampliación general a seis meses no se aplica hasta el 2 de noviembre de 2028. Hasta entonces, el desplazamiento para buscar empleo sigue sujeto a las condiciones actuales del artículo 64.
Trabajadores fronterizos y transfronterizos, la referencia de 22 semanas
El nuevo artículo 65 modifica el reparto de responsabilidades cuando la persona residía, durante su última actividad, en un Estado distinto del competente. Como regla general, queda a disposición de los servicios de empleo del Estado competente y percibe la prestación conforme a su legislación.
Quien se encuentre en desempleo total debe acudir al Estado de residencia si reúne conjuntamente estas condiciones.
- Residía durante su última actividad en un Estado distinto del competente.
- Sigue residiendo en él o ha regresado a él.
- No ha completado 22 semanas ininterrumpidas de seguro o actividad exclusivamente bajo la legislación del Estado competente.
Si se alcanzan las 22 semanas, la competencia corresponde, con carácter general, al Estado de la última actividad. Si no se alcanzan, la prestación la reconoce el Estado de residencia, previa totalización. La reforma permite además inscribirse en los servicios de empleo de ambos Estados, y las instituciones deben intercambiar información sobre la inscripción, los controles, las medidas de activación y cualquier circunstancia que modifique el derecho. El nuevo artículo 56 bis del Reglamento 987/2009 refuerza la cooperación y el acceso a EURES en las regiones transfronterizas.
- Atención. Las personas que viven en un país y trabajan en otro pueden ver cambiar el Estado que les paga el desempleo según las semanas cotizadas en el Estado competente. Conviene conservar la documentación de los períodos de seguro.
Cuidados de larga duración
La reforma incorpora expresamente las prestaciones por cuidados de larga duración al ámbito material del Reglamento 883/2004. Son prestaciones en especie o en metálico para atender a una persona que, por una limitación, necesita una asistencia considerable para las actividades esenciales de la vida cotidiana durante un período prolongado. También pueden comprender prestaciones concedidas a quien presta los cuidados.
No se incluyen automáticamente todas las ayudas asistenciales o sociales. La prestación debe responder a una situación legalmente definida y reconocerse sin una valoración discrecional de las necesidades personales incompatible con su carácter de prestación de Seguridad Social.
El nuevo artículo 33 bis encomienda a la Comisión Administrativa una lista detallada de las prestaciones de cada Estado, con su naturaleza y su beneficiario. Como regla general se siguen coordinando conforme al capítulo de enfermedad, aunque determinadas prestaciones podrán someterse a otro capítulo cuando el resultado sea al menos igual de favorable, según el nuevo anexo XII. El artículo 34 evita la doble cobertura de una misma necesidad, de modo que el importe en metálico puede reducirse por el valor de las prestaciones en especie, sujetas a reembolso, recibidas en el Estado de residencia o estancia con idéntica finalidad.
- Atención. Las solicitudes presentadas antes del 2 de noviembre de 2028 se rigen por la regulación anterior. Quien se traslade o reciba cuidados de familiares en situaciones transfronterizas debería informarse de cómo le afectará la regla de acumulación.
Desplazamientos temporales y certificado A1
Afiliación previa y sustituciones. El artículo 12 del Reglamento 883/2004 mantiene el límite de 24 meses para conservar la legislación del Estado de origen durante un desplazamiento, pero refuerza las reglas contra las sustituciones sucesivas y los desplazamientos artificiales. El artículo 14 del Reglamento 987/2009 exigirá que el trabajador contratado para ser desplazado haya estado sujeto, al menos durante los tres meses inmediatamente anteriores, a la legislación del Estado donde está establecido el empleador. Para los autónomos se exige el ejercicio previo de una actividad sustancial durante al menos tres meses.
Si una persona es sustituida antes de finalizar su trabajo, la duración total de las actividades de todos los trabajadores o autónomos implicados no puede superar 24 meses. Agotado ese período en otro Estado, debe transcurrir, como regla general, un intervalo mínimo de dos meses antes de volver a acogerse al artículo 12 respecto del mismo país.
Comunicación previa y solicitud. Desde el 2 de noviembre de 2028, el empleador deberá comunicar el desplazamiento a la institución competente antes del inicio de la actividad y solicitar el certificado A1. Si no se expide de inmediato, la institución emitirá un acuse de recibo automático. La institución deberá evaluar los hechos relevantes y confirmar la exactitud del contenido antes de emitirlo. El certificado acredita la legislación aplicable y, mientras no sea retirado o invalidado, vincula a las instituciones y órganos del Estado de acogida.
Excepciones procedimentales. Quedan fuera de la comunicación y solicitud previa los viajes de negocios, entendidos como actividades temporales relacionadas con los intereses empresariales que no impliquen prestar servicios ni entregar bienes, como reuniones, conferencias, seminarios, actos científicos o actividades formativas. También las actividades de duración total no superior a tres días consecutivos de trabajo en un período de 30 días consecutivos, salvo en el sector de la construcción, definido ampliamente por el nuevo anexo 6. La empresa debe poder acreditar que concurren los presupuestos de la excepción.
Revisión y fraude. El nuevo artículo 19 bis establece un procedimiento cuando otro Estado cuestiona la validez del certificado. La institución emisora debe revisar el expediente y, si detecta un error, retirarlo o rectificarlo en 30 días hábiles, con efectos retroactivos. Si hay pruebas que no dejan dudas de fraude, la retirada o rectificación debe hacerse sin demora y también con efectos retroactivos. Si esa retroactividad puede dejar al trabajador sin cobertura, las instituciones deben valorar un acuerdo excepcional conforme al artículo 16 del Reglamento 883/2004.
En línea con ello, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia de 2 de marzo de 2023, asuntos C-410/21 y C-661/21, declaró que el certificado A1 conserva su eficacia vinculante frente a las instituciones y tribunales de otros Estados mientras no sea retirado por la institución emisora, sin perjuicio de los mecanismos aplicables cuando se haya obtenido o utilizado fraudulentamente.
- Atención. Una retirada retroactiva del certificado puede obligar a regularizar cotizaciones con efectos pasados. Conviene que los datos comunicados sobre empleador, actividad, duración y lugar de trabajo sean exactos desde el inicio.
Prestaciones familiares
El nuevo artículo 68.2 bis distingue entre las prestaciones familiares destinadas principalmente a sustituir los ingresos perdidos durante la educación de los hijos y las demás. Las primeras, enumeradas en el anexo XIII, se reconocen como derechos individuales de la persona sometida a la legislación del Estado competente y no generan derechos derivados para el otro progenitor. Algunos Estados pueden abonarlas íntegramente sin aplicar las reglas generales del complemento diferencial, si figuran en la parte II del anexo.
- Atención. Las reglas anteriores continúan aplicándose a las prestaciones correspondientes a hijos nacidos antes del 2 de noviembre de 2028.
Intercambio de datos, cobro de deudas y digitalización
La reforma habilita a las instituciones para intercambiar y comparar electrónicamente datos cuando resulte necesario y proporcionado para detectar cambios, errores o incoherencias. Las decisiones no pueden basarse únicamente en coincidencias automatizadas. Deben apoyarse en pruebas suficientes y quedar sujetas a vías de recurso efectivas.
Se moderniza también la asistencia mutua para cobrar créditos de Seguridad Social, con instrumentos uniformes de ejecución, modelos normalizados de notificación, medidas cautelares y reglas de impugnación. La reclamación puede desarrollarse en un Estado distinto de aquel en que nació la deuda, según los procedimientos del Estado requerido. Los Estados deben facilitar progresivamente procedimientos íntegramente electrónicos para determinar la legislación aplicable y obtener certificados, aunque la reforma no presupone una comprobación electrónica inmediata y uniforme en todos los países.
- Atención. Una deuda con la Seguridad Social de otro Estado podrá exigirse con más facilidad desde el territorio donde la persona o empresa tenga bienes.
Calendario de aplicación y régimen transitorio
| Fecha | Efectos principales |
|---|---|
| 1 de noviembre de 2026 | Entrada en vigor y aplicación de determinadas disposiciones organizativas, anexos, intercambio de datos, potestades delegadas y reglas procedimentales expresamente enumeradas |
| 1 de enero de 2027 | Aplicación del artículo 64 del Reglamento 987/2009 sobre las categorías de edad para calcular determinados reembolsos a tanto alzado. No activa la ampliación de la exportación del desempleo |
| 2 de noviembre de 2028 | Aplicación general de las nuevas reglas sobre desempleo, cuidados de larga duración, prestaciones familiares, desplazamientos, comunicación previa, certificado A1 y cobro transfronterizo |
| 2 de noviembre de 2031 | Fecha límite para que la Comisión evalúe determinados plazos, la sede empresarial y la posible ampliación del régimen de cuidados de larga duración |
| 2 de noviembre de 2036 | Final máximo del régimen transitorio general sobre legislación aplicable para situaciones que permanezcan sin cambios |
Los períodos de seguro, empleo, actividad por cuenta propia o residencia anteriores a las nuevas fechas de aplicación pueden computarse para determinar derechos posteriores. Las nuevas disposiciones no originan derechos por períodos anteriores a su fecha de aplicación. Los desplazamientos iniciados antes del 2 de noviembre de 2028 siguen sometidos al artículo 12 en su versión previa.
- Atención. Que las reglas más relevantes sean aplicables en 2028 no impide que las empresas empiecen a adaptarse. Los datos de afiliación, duración y sustituciones deberán estar disponibles desde esa fecha.
Qué deben preparar las empresas con movilidad internacional
Las empresas disponen de un período de adaptación, pero conviene revisar antes de noviembre de 2028 los siguientes aspectos.
- Los procedimientos para identificar desplazamientos, actividades en varios Estados y viajes de negocios.
- La acreditación de los tres meses de afiliación previa para los trabajadores contratados con vistas al desplazamiento.
- El control conjunto de la duración de los desplazamientos y de las sustituciones, y el intervalo de dos meses entre desplazamientos al mismo país.
- La comunicación previa y la solicitud del certificado A1 antes del inicio efectivo de la actividad.
- La conservación del acuse de recibo y de la documentación justificativa cuando el certificado no se expida de inmediato.
- La exactitud de los datos comunicados sobre empleador, actividad, duración, lugar de trabajo y relación laboral.
- El riesgo de regularización retroactiva de cotizaciones si el certificado se retira o rectifica.
Pueden ponerse en contacto con este despacho profesional para cualquier duda o aclaración que puedan tener al respecto.
